关于检查《江苏省农村集体资产管理条例》贯彻实施情况的报告

来源：沛县人大网 时间：2024-10-30 访问量：

——2024年10月28日在县十八届人大常委会第二十三次会议上

县人大常委会执法检查组

 

主任、各位副主任，各位委员：

根据县人大常委会本届工作规划及年度监督工作安排，9月中旬至10月上旬，县人大常委会组成执法检查组，对我县贯彻实施《江苏省农村集体资产管理条例》（以下简称《条例》）情况进行了检查。现将检查情况报告如下：

一、检查背景与目的

现行《条例》于2018年5月31日由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过，共8章、63条，自2018年10月1日起施行。《条例》是我省出台的首部农村集体资产管理方面的地方性法规，为深化农村集体产权制度改革、完善农村集体资产的保护、管理和运营提供了制度保障和法律依据。贯彻实施好《条例》对于规范农村集体资产管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展和乡村振兴具有重要意义。本次检查旨在全面了解《条例》在我县的执行情况，评估其成效，发现存在的问题和不足，并提出相应的改进建议，以确保《条例》得到有效贯彻实施。

二、检查程序与过程

为做好本次检查，县人大常委会做了认真组织准备，专门成立了由县人大常委会分管副主任任组长、部分常委会成员、农业和农村工委及涉农人大代表为成员的执法检查组。研究制定了《执法检查实施方案》，明确了检查的总体要求、检查重点、检查方式、组织领导、工作步骤和其他事项。9月20日，组织召开了由检查组和政府有关部门负责人参加的执法检查动员部署会。在了解立法背景、集中学习《条例》、增强法治意识、凝聚执法合力基础上，10月10日，检查组深入到沛县农村产权交易中心、杨屯镇杨屯社区、大屯街道关庄村、安庄社区等地开展实地检查并召开专题汇报会，听取了县政府贯彻实施情况汇报和部门履职情况汇报。政府及有关部门按照检查方案要求，对标《条例》进行了自查。县政府办、农业农村局、民政局、财政局、审计局、水务局、住建局、资规局等8家部门提交了《条例》执行情况书面报告。通过现场查看、查阅台账、走访座谈、汇报交流、问卷调查等形式，全面了解《条例》在我县的宣传贯彻以及执行落实情况，广泛征求意见建议，形成执法检查报告。

三、实施情况与成效

自《条例》实施以来，县政府及其相关职能部门高度重视、依法履职、积极推动，在加强组织领导、健全管理体系、强化监管措施等方面做了大量卓有成效的工作，全县逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制，农村集体资产管理的制度化、规范化、信息化水平明显提升，呈现“家底清、制度全、成效好”的良性运行态势。

（一）管理制度日益完善。一是建立会计委托代理制度。2021年3月，制定《关于进一步推行村级会计委托代理工作的实施方案》，优化村级财务会计核算模式，强化村级财务的服务和监督，组建代理机构，招聘专业代理人员，整建制开展村级财务管理会计核算工作，全县17个镇（街道）全部成立村级会计委托代理服务中心，共招聘代理人员43名，明确工作职责，提高村级财务管理水平。二是健全农村资产管理制度。2022年12月，县纪委监委、县委组织部、农业农村局联合印发《沛县村级非生产性支出管理实施意见》，健全非生产性支出管理和监督机制，明确6大类24项非生产性支出的范围、标准、程序和审批权限，进一步优化村级组织经济支出结构，减轻村级经济负担，提高村级财务管理水平。2023年2月，下发《关于进一步重申村级财务与资产管理事项的通知》，建立健全财务预决算、开支审批、债权债务、集体用工、财务公开等管理制度，进一步明确镇（街道）分管领导、农村集体“三资”监管部门负责人监管职责和权限。今年5月，印发《关于进一步强化农村集体“三资”管理工作的意见》，逐步堵塞制度漏洞，全县农村集体“三资”管理体制机制趋于完善。三是规范财务公开制度。2022年8月，制发《沛县村级“三务”公开指引》，统一规范财务公开格式标准和时限要求，做到财务收支明细按月公开，集体资产管理情况单独专项公开。拓展公开方式，通过会议、广播、村微信群以及告村民书、明白纸等书面形式公开，将农村集体财务信息和资产状况及时、准确、完整的向群众公布。

（二）监管措施扎实有力。一是建立定期清查机制。2022年7月，县纪委、财政局、农业农村局、审计局联合下发《沛县农村集体“三资”清查及村组集体资产资源测绘实施方案》，县每年组织开展集体资产清产核资工作，做到资产底数清、资源分布清、主体归属清。截至2023年底，全县农村集体资产总额15.99亿元，较2020年增长47.8%，其中经营性资产3.06 亿元，较2020年增长18.2%。二是健全数控管理平台。建立健全村集体资产登记、保管、使用制度，全面实施“资产资源一图清、数据共享一码通、监督管控一点明”的村集体资产运行管理新机制，以村为单位全面实行“一表、一图、一码”资产动态管理，力求做到资产明晰、账实相符。对3726处重要资产制作公示牌，如实公开资产资源运营现状，对集体资产资源进行清晰、准确的管理，同时强化了社会监督。三是加强债权债务管理。2023年12月，印发《沛县村级债务化解工作实施方案》，对村级债权债务逐项核实建立台账，逐村对债务情况进行分析，指导清债还债，通过盘活存量资产还债、增收节支偿债等方式，积极化解债务存量。同时加强资源承包、租赁合同管理，深入开展村集体经济合同清理，重点加强村级工程建设合同管理，严防债务增量。截至2023年底，全县村级债务余额6567.1万元，较2022年底减少6081万元，化解率48.9%。

（三）监督机制不断健全。一是智能平台管理。近年，我县按照省市统一部署，先后通过搭建“谐农三资”、“阳光村务”等平台实施“三资”信息监管。目前，全县所有村（涉农社区）全部通过监管平台开展财务核算和资产管理，实现资金银农直联、资产实景管理、公开即时准确。二是定期审计监督。建立村集体经济组织每年定期审计、三年一轮审计制度，将“三资”管理制度落实情况、集体经营性收入等作为重点审计内容。2022年7月，招标第三方会计师事务所，逐村清查审计了资金账务、资源资产、债权债务及合同发包情况，对发现问题落实整改。三是开展专项整治。组织开展村级工程专项治理、财务公开专项监督、“三资”监管专项整治等工作。今年6月，开展了农村集体“三资”监管突出问题集中专项整治行动，重点针对2021年以来农村集体财务管理、农村集体经济合同、农村集体债务、工程项目管理等4项整治内容存在的突出问题，开展排查和自查自纠，有效提升农村集体“三资”管理水平。

（四）产权制度改革深入推进。2017年6月，沛县被批准为全国农村集体产权制度改革试点县，我县以全国农村集体产权制度改革试点县为重要抓手，认真做好《江苏省农村集体镇村管理条例》实施，制定《沛县农村集体产权制度改革试点工作实施方案》《沛县农村集体经济组织成员资格界定工作指导意见》等系列文件，推动农村沉睡资源变资产、资金变股金、村民变股东，探索出一条具有沛县特色、百姓认可的农村集体产权制度改革之路。截至2020年底，全部完成清产核资、成员界定、股权设置、成立组织和权能改革等工作，共核实村级集体资产总额7.9亿元，量化经营性资产1.7亿元，盘活集体资产5023.42万元，向村集体经济组织农户发放股份证书24.18万本，368个村（涉农社区）建立由成员（代表）大会、理事会、监事会组成的组织机构，高质量完成试点任务。2020年以来全县累计成员分红6451.3万元，2020年4月，我县被评为第二批全国农村集体产权制度改革试点典型单位；2020年9月，全国农村集体产权制度改革总结验收培训会在沛县召开；2022年12月被农业农村部表彰为全国农村集体产权制度改革工作先进集体。

（五）集体资产实现保值增值。一是加强政策引导。2019年8月，县委、县政府制定出台《关于加快发展壮大村级集体经济的意见》，提出“强村十法”“助村八策”“兴村六条”等扶持措施，把发展村级集体经济作为基层党建县委书记项目和全县农业农村重点工作全力推进。2023年以来，先后印发《沛县农村集体经济发展三年攻坚行动实施方案》《沛县经济薄弱村提升行动实施方案》，重点提升集体经营性收入水平，明确到2025年超过30万元的村占比达到100%，超过50万元的村占比达到55%左右。二是拓宽发展渠道。在巩固现有收入项目基础上，各镇村立足特色产业，统筹资金、项目、土地、金融等发展要素，科学制定发展项目，积极探索物业经济、服务经济、农旅融合等农村集体经济发展有效路径。其中杨屯镇杨屯社区利用搬迁结余资金建设门面房等物业资产4000平方米，年租赁收入50万元；张庄镇从镇级层面主导推动24个经济薄弱村流转2500亩土地集体种植粮食作物，村均增收26万元；河口镇封皇庄村依托蔬菜产业为收购企业和种植大户提供卫生保洁、劳务派遣等服务，年增加集体收入9.5万元，有效壮大村集体经济。三是加大扶持激励。为推深做实村集体经济发展，先后整合资金8000余万元，扶持95个村实施集体经济发展项目，增加村集体收入。鼓励金融机构创新金融服务与村集体经济发展增收项目紧密结合，为村集体项目提供启动资金，目前已发放“兴村强体贷”等资金2200余万元。为调动村干部发展集体经济的积极性、主动性，2022年12月，县委组织部、县农业农村局联合制定《沛县发展村级集体经济奖励激励暂行办法》，奖励对发展村级集体经济作出突出贡献的村党组织书记和其他村干部，目前已向11个村发放增收奖励金20.6万元。

四、存在的主要问题

从检查的情况来看，我县在贯彻实施《条例》方面虽然取得了明显成效，但还存在一些短板和不足：

（一）《条例》的学习宣传贯彻不够广泛深入。检查发现，部分镇村对《条例》的重视程度不够、重要性认识不足，存在“重业务、轻学法”或“以干代学”现象；学习宣传培训缺乏力度，部分干部及相当一部分群众对《条例》的立法背景、目的意义、组织机构、资产权属与运营、财务管理、股份合作、保障监督、法律责任等内容知之甚少，了解不够全面系统，理解不够深入透彻；《条例》宣传的普及面不广、知晓度不高。

（二）依法履职的责任意识有待进一步增强。部分村集体经济组织的主体责任没有落地落实，在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用发挥还不够充分，实际运行中仅仅承担“报账员”角色；一些管理部门的职能职责意识有所弱化，对贯彻实施《条例》的法定职责还没有真正厘清、责任到位；部门之间密切协作、同向发力的工作机制尚未形成。

（三）集体“三资”管理薄弱环节不容忽视。在资金管理、促进资产保值增值和提高资源使用效率等方面亟待加强。审计调查发现，部分村集体“三资”管理中还存在私设“账外账”，村级支出、村务工费支出管理不规范，投资收益及本金应收未收，重大事项支出“四议两公开”工作法执行不严、形同虚设，“三资”监管平台记账不及时，日常运维管理不到位；资产清查不彻底，农村产权交易管理不规范，特别是在交易信息的准确性和时效性方面还需加强；村资产的承包费、租金及出售回收的资金未及时收缴到位；工程支出、合同签订不规范等等问题；部分村集体经济组织落实成员依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利情况不够全面彻底，有些公开的村级“三务”信息数据存在分散化、碎片化问题；农村集体经济管理型人才队伍建设亟待加强，多数镇街农经管理机构存在人员老化、人才流失、力量不足、执法能力不强等问题。

（四）有效促进集体经营性增收的任务依然艰巨。农村公共空间治理不够到位，尤其是一些村级集体资源性资产私占私用、导致资产流失现象还不同程度存在；农村乱占耕地建房现象仍时有发生，部分历史遗留问题尚未完全彻底解决；一些村现有资源资产长期闲置低效，没有得到有效盘活利用；农村集体经济总量不高，集体经济基础仍很薄弱。根据第三方审计结果显示，2023年，我县集体经营性收入30万元以下村尚有40个，距离全面达30万元的目标还有一定差距，实现经济薄弱村全部“跳圈达标”还有大量工作要做。

五、下步工作建议

（一）深入学习宣传，优化民主参与农村集体资产管理的法治环境。要学习透《条例》，政府部门要认真组织学习，深化认识贯彻落实《条例》的重要意义，深入把握《条例》的内容和精神，深刻领会《条例》的内涵和实质。要普及开《条例》，要多层次、多渠道、多形式广泛宣传《条例》，积极营造学法、知法、守法、用法的良好氛围，掀起声势热潮，注重宣传效果，切实提高《条例》的群众知晓率和社会普及度。要培训好《条例》，政府各相关职能部门和各镇街要结合实际，有计划地组织开展《条例》及配套政策法规知识、业务能力提升培训，确保农经部门管理人员、农村集体经济组织理事会、监事会以及代行管理职能的村委会成员培训全覆盖。通过对《条例》的深化学习宣传，进一步增强干部群众的法治意识、民主意识和监督意识，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，全过程推动《条例》各项规定落到实处，切实守好看牢村集体家底。

（二）压实主体责任，凝聚担当落实农村集体资产管理的工作合力。县政府要强化组织领导，进一步细化明确管理部门职责，建立健全监督管理制度，严格落实对农村集体资产的管理、经营给予指导、扶持和服务，并依法开展监管的职责。主管部门要切实担负起农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督职责。镇政府要强化对本辖区资产管理的监督，完善职能管理责任体系，提升机构人员责任监督、指导服务和权益维护工作水平。统筹加强基层农经监管队伍建设，培优配强镇村农经力量，加强管理人员专业培训，优化人才激励机制和考核机制，确保事有人管、活有人干、责有人担。各相关职能部门要密切协作配合，形成工作合力，切实履行好《条例》赋予的法定职责。

（三）聚力改进提升，构建依法履行农村集体资产管理的长效机制。村（社区）集体资金、资产、资源是发展农村经济、推进乡村振兴、实现共同富裕的重要物质基础，事关群众切身利益。要进一步规范管理流程、完善内控制度、健全监督机制、强化民主监督、提升管理质效。要建立并严格执行村级财务管理等内部控制制度，严格执行“六步决策法”民主程序。要建立健全农村集体“三资”管理监督检查机制，定期开展专项检查和日常巡查，加大镇级对村集体重大经济事项履行民主决策程序情况的监督检查力度，确保事项公开、操作透明、程序规范，推动由“村账镇记”向“村资镇管”转变。要发挥信息化技术优势，突出精准、便捷、高效，用好管好“三资”智能管理信息平台，实现“图码”动态更新和资源共享，防范人为操作风险。要建立完善人大监督与纪检监察监督贯通协调工作机制，坚持问题导向，强化系统施治、标本兼治，深化农村集体“三资”监管突出问题集中专项整治，强力推进村级全面落实集体“三资”管理正负面清单。要紧盯审计整改，加大对审计发现不规范问题整改情况督查力度，对反馈问题即知即改、立行立改，并定期开展整改“回头看”，持续跟踪问效，防止问题反弹。同时，要健全完善资产运营风险评估和防范机制及资产管理绩效考核和责任追究机制，确保集体资产安全完整。

（四）探索多元路径，激发持续发展壮大农村集体经济的动能后劲。县政府要强化资源要素保障，加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度，着力在财政补贴、金融信贷、土地指标、盘活奖励、税收优惠等政策方面予以倾斜和支持，提高农村集体资产使用效率，增加农民收益。要大力拓展乡村产业振兴的新模式、新业态、新路径，促进集体存量资源资产保值增值。要持续加大乡村公共空间治理力度，逐步建立完善公共资源有偿使用机制。要全面深化集体产权制度改革、宅基地改革、集体经营性建设用地入市等农村改革。聚焦乡村振兴新质生产力发展，要积极挖潜盘活利用，唤醒沉睡资源资产，大抓新兴产业项目，催生“死水变活水”，形成“资源变资产、资产变资金、资金变资本”的“裂变叠加效应”。鼓励和支持农村集体经济组织引入市场机制，通过出租、承包、入股等方式，实现低效闲置资源释放效益、盘活变现，增加集体收入；支持农业企业创业发展，提高农村集体经济的竞争力和盈利能力，推动农村集体经济高质量、可持续发展。

以上报告，请予审议。

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