自身建设
建优创优争优 推动社区善治
来源：沛县人大网 时间：2020-05-28 访问量：
——赴河南等地考察农民集中居住社区管理工作的体会与思考
5月17日-22日，历时六天，县人大常委会副主任贺伟带领调研组先后赴河南省巩义市、陕西省渭南市临渭区、镇安县、千阳县、麟游县考察农民集中居住社区治理工作。不避风雨，无惧酷热，调研组每日跋涉万步、深入社区工厂、广泛交流座谈。通过观摩学习，感受颇深、受益匪浅，主要有以下几个方面：
一、集中居住治理的前提和总体观
除巩义市凤鸣社区属于涉矿涉产集中搬迁社区、千阳县宝丰村属于美丽乡村外，所考察的其他10个社区均系易地扶贫搬迁社区。推动这些社区建立的动力多源于扶贫政策，建设资金也集中源于财政转移支付。推动农民由原址分散居住到易地集中居住的推动力在于对美好生活的期盼与所付出的代价之间的恰当平衡。因此，引导推进农民集中居住工作一定要算好经济账。在千阳县西新区社区了解到，对低收入户，每平方米财政补贴1200元，每人享受面积25平方米，人均自筹不超2500元，每户自筹不超过1万元。对非低收入户基于成本价售出，远低于城区商品房动辄5000元以上的价格。盲目推动不算账，不仅群众不买账，而且市场不买账。经济账算得好不好，推动建设做得实不实，政策运用得活不活，关系社区建不建得成、搬迁搬不搬得动。没有政策的保障、经济条件的支撑，很难往下走、往下谈。
二、规划先导，建立相对比较优势
唯有建立起比较优势，形成集中居住相对于分散或原址居住的规模、基础设施乃至文化优势，才能进一步吸引村民、留住村民，成为“村民变成市民”的第一步。
一是推动易地搬迁，形成规模优势。推行易地搬迁，打破原村居民限制，允许县域或镇域其他农村居民以别处的宅基地和房屋置换，推动农村宅基地退出。镇安县花园社区、麟游县南坊新城、临渭区阳光社区都是典型的易地搬迁大型社区，涉计容纳人口均过万，镇安县花园社区更是达到5000户2万余人。这些社区均系合村搬迁，甚至跨镇域搬迁。社区规模优势，不仅能承载更大范围内的自愿搬迁和政策性搬迁，而且也是居住品质、公共服务配套完备的重要前提。 而巩义市凤鸣社区、麟游铁炉沟搬迁点等人口少于2000人的社区就不免面临着公共设施配套不足、质量不高的问题。社区人口规模大，不等于党组织、管理委员会跟着一起大。依据原来组织状况作必要的划分、隔离，才更加便于实际管理服务。
二是改善居住条件，确保品质优势。考察中发现，相对于原址居住条件，所有新建社区在交通区位、住房条件、生活环境均有极大改善。交通区位进一步优化，临近交通干道，完善了公共出行。住房品质大幅度提升，人均居住面积改观，水、电、气等必需服务配套齐全，确保安全舒适。生活环境得以优化，美化、绿化、亮化、秩序化成为常态。
三是便利生产生活，营造集群优势。以临渭区双创社区建设为例，采取“临近集市大镇、临近工厂就业、临近生态花园、临近就学就医、临近便捷交通”的“五个临近”建设原则。着力解决持续就业问题，选择临近产业园区或规划建设配套产业园区，延伸农业主导产业链，以农村自身发展吸纳居民就业，方便居民就近工作、就业、创业。临近或配套学校、医院，解决上、下学接送不便、就医硬件环境差等问题，为居民创造实实在在的便利。配套必要的养老设施，方便老年人的饮食、娱乐和临时照顾，对居家养老构成有益的补充，让老有所养、老有所尊。配套休闲娱乐场所，建立社区游园、广场或活动室，让居民休闲有去处、邻里联系不间断、集体活动有空间。配套社区服务中心，设立综合服务窗口，一站办理或代办居民业务，提升服务效率。双创家园社区实现“多渠道筹资、多功能区位、文化旅游一体”的高标准生活社区，是打造出品质化社区的代表作。不能流通的财物不是财产。高品质的社区住房，对社区居民来说，是可变现的财产。关乎价值，关乎尊严，关乎养老。这一点对于普通人是很重要的而且比重很大。
四是留存历史印记，探索文化优势。临渭区双创社区是难能可贵的留存了古钟楼，仿建了古城墙、护城河，建起了古色古香的中心街。一系列古建筑突出反映了临渭区老城老巷的味道。对于涉及古建筑保护和地区历史文化特色保存具有一定的启示意义。基于文化优势理念来建设农民集中居住社区，自然而然地找到了地区特色、风土人情、优良传统，将现实需求和人文关怀融为一体。
三、夯实自治，创优治理范式、路径
十九届四中全会公报指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。由此可见，自治应当是基层治理的主基调，农民集中居住社区治理不应例外。从考察来看，可以借鉴一些围绕自治、普遍运用、相对成熟的模式和经验，进一步推进“村民变市民”。
一是党建引领，强化领航定向作用。加强党组织领导地位。党组织领导社区居委会，领导集体经济组织，领导网格管理体系，领导各类自治组织。应及时更新和调整党组织架构，使之适应新社区管理职能、人口规模及结构和集体经济形式。党组织和主要负责人是社区治理的核心力量。有位当有责。千阳县“三三党旗增辉行动”，通过党组织亮职责定星级、党组织书记亮承诺定格次、党员亮身份定位次，寓责任于行动，寓信任于评价，涌现出宝丰村张永刚这样有责有担的书记。有责当作为，要担当集体经济发展、乡村振兴的第一责任人。张永刚担任宝丰村支书8年，带领宝丰村集体经济收入从零到累计560万，集体经济企业从无到3000亩苹果园、2个村级企业，从民穷民惰到百姓富、民风淳，实现从软弱涣散后进村变成模范引领先进村的华丽转变。作为当全力，要持续艰苦奋斗。宝丰村的华丽转变，不是上天赐予的，而是党组织领导、支部书记带领、党员尽力的结果。没有坚定的党性，没有干事的恒心，没有拼劲全力的行动，是无法带领百姓走向幸福生活的。接受阳光监督。巩义市凤鸣社区落实“四议两公开”决策机制，让权力在阳光下运行，让利益在民主下分配。党组织及负责人带对了方向，社区集体这条船才能顺风而下、高高远航。
二是产业就业，发挥关键锚定作用。农村居民难以成为城市居民的核心就在于收入水平。近年来，快速的城镇化和大规模的就业转移，导致留守农村家庭普遍劳动竞争力不足、就业不完全、收入偏低。仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。如何使村民变市民？一要提高社会保障力度，尤其对低收入群体和失能、半失能群体适用城市居民同等保障标准。在临渭区座谈时，该区人社局负责同志清楚指出，新居民接受新管理，享受城市居民政策，但保留原集体经济组织成员资格，保证“就高不就低”享受同一政策。二要不断壮大集体经济。只有集体经济壮大了，才能形成高质量的公共服务、分红和就业，持续不断惠及社区居民。党组织负责人是发展集体经济的第一责任人，即便集体经济法人是村主任或居委会主任。只要党组织负责领导一切，党组织负责人就要冲锋在前，啃最硬的骨头，切实担当起发展集体经济的硬任务。发展集体经济要选对产业，充分利用现成的资源禀赋，向技术要生产力，向专业要利润，向产业延伸要竞争力。启动资金是集体经济发展的首道难题。破解这道难题尤其考验领导人、组织人、带头人，向上对接找准政策，向下联系带动群众，向四面八方求支援。破好这首道题，才能使集体经济走得出；不断解决发展难题，集体经济才能走得远。三要加强就业技能培训。一些居民，尤其年轻女性，受限于照顾家庭，不能不出打工，缺少选择机会。而本地就业技能和岗位的结构性矛盾更加突出。因此，更公开、更可靠、更实用的就业技能培训在集中居住条件下，更加便于组织实施，也更有示范效应。四要加大劳动密集型企业招引，采取土地、厂房、税收等方面的优惠，旨在于就近吸纳更多的社区居民就业。五要支持小微企业、个体户发展，以便这些毛细经济组织充实社区服务、吸纳一定的居民就业。六要高度重视高等教育。孩子考上大学，往往是农村家庭实现社会地位迁升、收入水平提高的肇始，是一份沉甸甸的希望。不仅要避免上不起大学的现象发生，更要加大资助力度，鼓励形成浓厚的“教育光荣”的社区氛围。这样教育才能真正隔绝代际贫困传递。居民就业就近、收入提高了，社区这条船就真正有了锚，经得起时间风浪的考验。
三是网格管理，形成陀螺稳定效用。所考察的11个搬迁社区都采用了网格化管理。大体上，在社区党组织领导下，形成由网格长、楼长、单元网格员构成的网格化管理体系。像麟游县在社区自治的基础上，又增加了“县级领导包网格、县级部门包小区、科级领导包楼栋、在职党员包单元”的“四级联动包抓模式”，进一步巩固了网格化管理，做到“平时有联络服务、遇事有行动支援”，形成一张集沟通服务、矛盾化解、应急维稳的信息链、工作网。社区普通网格员通常是义务志愿者，没有薪酬，只负责信息传递和简单服务。而像麟游县这种“四级联动包抓模式”下的网格员由机关干部充任，承担更多推动社区发展和维持社区稳定的功能。对新建搬迁小区治理，是一种积极启示。当社区经过几年磨合成熟后，社区居民习惯了城市化生产生活方式后，这种密集式抓包挂的工作方法将不再必要。网格管理推动社区像旋转的陀螺，一旦旋转起来，它自身就很稳定。或许这就是自治的奥秘之一。
四是公约自治，达成移风易俗效果。像实行网格管理一样普遍，采取“一约四会”作为自治补充，即村规民约和红白理事会、道德评议会、村民议事会和禁毒禁赌会，是被考察的社区一致的选择。这里村规民约要改为“居民公约”，进一步约定村民向市民的转变条款。在社区党组织和社区居委会的主持下，按程序召开社区居民大会或居民代表大会研究、表决“居民公约”。宝丰村村规民约积分量化评比挂钩“教育工程、股份分红、养老工程”的做法值得借鉴。唯有硬约束、利益关联，建立公开公正的居规民约运用机制，才能推动居民公约款款有效，而不让居民公约仅是“框中画、墙上挂”。“四会”都是依据居民公约产生的，居民公约有效、有用，红白理事会、道德评议会、村民议事会和禁毒禁赌会就有效、有用。“四会”有效、有用，移风易俗就得以推进，推动村民从生活习惯、精神面貌向市民转变。
五是市场管理，构建节约合理服务体系。从考察的12个社区情况看，除建设早的巩义市凤鸣社区、规模小的麟游县铁炉搬迁点外，其余10个社区均引进了独立的物业公司进行社区物业日常管理。物业费用由居民自己承担，但限于搬迁社区居民收入水平，物业费缴纳标准一般处于市场中等以下。厘清社区党组织和社区委员会与物业、水务、供电、通信、供暖等的关系，凡是不能由社区直接供给的服务和产品，鼓励参与而不主导，多调解职能，少利益瓜葛。这样才能推动对村民的管理像市民一样，依赖于就业单位管理，而不依赖于集体包办管理，村民的生活逐步依赖市场交易，而集体服务只是作为有益补充。
四、推动落实，构建实用争优机制
再好的模式、范式，不解其内涵、不去推进落实，都不能产生最好的效果和作用。千级规模人口的社区治理落实在自治，关键在稳定，核心在就业。
一是坚持实事求是，落实职能责任。社区党组织和居委会应当主动“亮职能、晒承诺、优服务”，坚持从实际出发谋事业，从法律公约出发纾矛盾，依照政策推进就业、社会保障，公开公正透明，一切权力运行晒在阳光下，充分发挥网格管理、四会等自治组织作用，坚决避免形式主义和官僚主义。
二是推动直接民主，建立社会稳定器。新搬迁是改变原有社会状态的好机会，打乱原来居住、生产邻近关系，很大程度上易于削弱、消除原有矛盾纠葛。探索更大范围内、更灵活方式实施社区管理、重大事项决策等采取直接民主参与。坚持能付诸直接民主决策的，全部采用民主决策。引进信息技术手段，可以通过公众号、微信群参政议政，甚至直接投票表决，让直接民主便捷化、简洁化。构建基层直接民主制度化、规范化、程序化。没有集体决策偏差或错误所产生的矛盾纠纷，社区将更加趋于公共利益上的理性、个体利益上的清醒，也将更加团结稳定。
三是建立评价制度，促进争先夺优。考核是一种外部力量，以审慎态度运用这一力量，旨在促进社区自我治理、自我服务、自我教育、自我监督。杜绝对新搬迁社区进行指令性摊派式考核，建立社区标准化建设体系，实行社区星级达标创建活动，让社区干部全心全意扑在社区达标建设上、为居民服务上。对星级创建达标的社区，依据所达到的星级兑现其干部薪资待遇和政治待遇。 （周鹏）
