关于沛县特色小镇建设情况的调研报告

来源：沛县人大网 时间：2018-11-30 访问量：

县人大常委会调研组

 

习近平总书记强调“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义”。建设特色小镇是推动我县由新型城镇化向城乡发展一体化阶段发展的重要抓手，是统筹解决“三农”问题，缩小城乡差距，带动富民增收、实现乡村振兴的重要切入点，符合国家战略、符合融合发展趋势、符合群众需求。为加快推进我县特色小镇建设，县人大常委会结合沛县实际，前期进行了多次调研，现将有关情况报告如下： 

一、我县特色小镇建设做法

近年来，我县大力推进特色小镇的培育创建，把特色小镇建设作为促进经济转型升级的重要抓手，健机制、出政策、定方案、抓落实，各项工作有序推进，取得了阶段性成效。目前，杨屯光伏小镇、安国汉之源文化小镇被评为市级特色小镇创建示范镇，湖西农场滨湖小镇、敬安辣椒小镇、河口牛蒡小镇、五段互联网创业小镇、鹿楼果都生态小镇等正在积极培育。

一是明确了创建的总体思路。先后印发《沛县中心镇（小城市）、特色小镇、新型社区（美丽乡村）创建工作意见》（沛委办发〔2017〕9号）、《沛县特色小镇培育创建实施方案》（沛政办发〔2017〕13号），提出将特色小镇打造为“经济发展的新引擎、创业创新的新平台、产业发展的新高地、文化传承的新载体、美丽沛县的新名片”的工作要求和“产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加、宜居宜业宜游”的创建目标。

二是加强了创建的支持力度。加强土地保障。结合土地利用总体规划调整，将特色小镇建设用地有序纳入城镇建设用地规模边界，用地计划优先向特色小镇倾斜。支持特色小镇开展同一乡镇建设用地布局调整试点,统筹优化建设用地布局,保障特色小镇用地需求。强化财政扶持。对列入市级创建试点名单的特色小镇,自2017年起开始连续3年,市财政每年给予500万元的建设资金补助,县财政按1:1比例配套。目前市县补助资金已到位。市级各部门牵头管理的现有各类专项资金(有明确用途、规定的除外),优先向特色小镇倾斜。加大金融支持。积极探索“政府+基金+市场”的合作开发模式,鼓励社会资本采取PPP等多种方式,参与特色小镇公共服务、资源环境、生态建设、公共基础设施等重点领域建设。

三是开工了一批重点项目。特色小镇建设，项目是基础，投入是关键。参与创建的镇积极筹措资金，对镇区内基础设施建设加大投入。2017－2019年杨屯、安国个特色小镇计划安排项目30余个，计划总投资72.05亿元。其中杨屯光伏小镇2017-2019年计划完成投资项目23个，总投资62.25亿元。2017年的完成投资的10个项目全部开工建设。2018年计划完成投资的7个项目，已开工项目6个。安国镇项目立项已取得发改委批复，小镇范围内的部分基础设施已经开始动工，先后建成上马亭公园、复兴大道、工业2号路、陈平路等主要道路。

二、存在的问题

我县特色小镇创建工作虽然取得了一定的进展与成效，但是受制于经济发展水平、地理位置、自然环境等因素，我县特色小镇建设在策划理念、规划实施、产业规模、资源要素等方面还存在一定的问题。

1、策划理念不够超前。从调研情况看，不少镇和部门负责同志对特色小镇建设的认识还有待进一步加深，对特色小镇是一个集合产业、文化、旅游和社区等功能于一体的，以产业为核心、以项目为载体，生产、生活、生态互相融合的一个特定区域的认识还不足。仍然按照“产业园区+观光旅游+集中居住”的旧思维来推进特色小镇建设，对产镇融合、功能合理布局考虑不够，同质化趋向严重。比如，要主打旅游文化特色，缺少拿得出手的、对外地游客具有吸引力的、同时又具备本地特色的旅游项目和产品，没有深入挖掘传统产业自身的历史文化与内涵。要主打工业特色，但科技含量和高成长性还不能占据产业制高点，行业影响力远远不够，商业模式和业态创新有待深化。

2、规划实施不够严格。目前,我县虽已全面启动实施乡村振兴战略,但尚未形成全县乡村振兴战略总体规划,在特色小镇建设等方面缺乏系统性的规划指导和引领。调研发现，在做特色小镇规划时，由于受资金压力，存在规划设计站位还不够高、标准还不够高，而且规划设计随意改动性强，规划难以实现“一张蓝图绘到底”。安国汉之源特色小镇创建概念规划已通过县规委会审查,因未确定合适的投资单位,致使汉之源小镇控制性详细规划编制难以进一步深化完善。杨屯镇总体规划尚在修编,需待总体规划修编完成后,方可启动控制性详细规划修编。同时规划对建设的指导和约束作用偏弱，执行缺乏严肃性，存在随意修改规划等现象。

3、产业特色不够显著。目前，我县特色小镇建设总体上仍处于起步阶段，缺乏有竞争力的特色支柱产业，特色产业培育发展仍然任重道远，产镇互促共生、融合发展的生动局面远未形成。有的特色产业总量不大，普遍存在分散式布局、粗放式发展、原始化积累等特点；有些特色产业价值含量和附加值不高，抵抗市场风险能力不强，没有形成品牌效应和辐射带动效应；龙头企业较少，规模偏小，产业组织化规模化程度不高。

4、资源要素整合不够充分。特色小镇建设最大的制约就是资金、土地和人才。就土地而言，特色小镇建设发展需要占用部分农田，土地调规涉及面较大，调规难以到位，制约镇区建设工作的推进。如果需要拆迁，还涉及政策安置等问题，如制约湖西农场的滨湖小镇创建的最大障碍就是没有建设用地指标，致使项目停滞不前。就资金而言。项目招商需要基础设施投入先行，目前仅有杨屯、安国、敬安因列入市级创建盘子，才能享受到补助资金，但也是杯水车薪，迫切需要社会资金的投入，但合适的PPP融资项目引入难度大。专业性、技术性人才严重缺乏，如以打造旅游产业为主导的安国镇面临边“建”边“管”的状况，缺乏专业人才的指导与管理。另外，生产要素集聚和经济辐射功能偏弱，弱化了对人才、资金、技术等生产要素的吸引力、凝聚力，尤其是影响与弱化了对大客商、大资金、大项目、高精尖技术的吸引力、凝聚力。

三、下步工作建议

创建特色小镇是一个系统工程，绝不是一个镇、几个主管部门自己的事，要牢固树立举全县之力创建特色小镇的思路，切实加强组织领导，强化责任落实，形成工作合力，努力在全县打造一批具有示范带动作用的样板小镇，促进地方经济社会持续健康发展。

一是抓好三个突出，即突出特色产业、特色风貌、特色功能

坚持因地制宜，差异化打造特色小镇，根据区域要素禀赋和比较优势，宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜商则商，打造具有持续竞争力的独特产业生态，防止“多镇一面”。

1、突出特色产业。特色小镇的基础是特色新兴或传统产业，没有特色产业就没有特色小镇。我县建设特色小镇，要坚持“一镇一品”，引导小城镇做大做强特色产业。对有工业园区的镇，推进园区与镇区基础设施共建共享；对位于重要交通通道节点的城镇，建立仓储配送、采购销售物流园区，培育成为特色商贸大镇；对历史文化悠久的镇，大力开展休闲旅游观光。总之，不求“大而全”，但求“特而强”，主攻最有基础、最有优势、最具潜力的特色产业，坚持“一镇一业，一镇一特色”。如杨屯光伏小镇，就要围绕光伏上下游产业做文章，延伸产业链、提升价值链，力争光伏的每个产业、每个应用环节都能在杨屯看得到。安国汉之源小镇应定位以寻根汉源、民间汉文化体验为特色，集观光、度假、文创于一体的汉文化深度体验游小镇。在产业规划上，要以文化旅游为主导，在文化娱乐、文化创意、文化度假等几个领域进行深入挖掘，以一帝三诸侯文化为核心，注重传播中国传统文化和汉文化，带动传统农业产业做大做强。同时，辅之安国湖湿地风景之美，封侯鞋、梆子戏文化遗产，使四方来客晓其归属、知其源流。

2、突出特色风貌。在建筑风貌上要强化理念引领，防止不切实际的形象工程，重点培植特色小镇的“根”和“魂”，增强特色小镇的竞争力和生命力。高标做好特色小镇建设顶层设计，实现小镇整体平面和立体空间的统筹，这就要聘请专业策划规划团队，通过深入调查研究，充分谋划论证，准确定位特色小镇建设主题。在建设风格上要充分体现小镇特色，建筑风貌要与自然环境相融合，建筑色彩要与建筑形态相协调。比如安国汉之源小镇，建筑风格一定要体现汉代元素，建设小尺度开放式街坊住区，不盲目盖高楼。建筑地点宜选择安国湖附近，一是紧邻大路交通位置好，二是濒临湿地自然风光美。湖西农场滨湖小镇应和微山湖自然风光紧密结合，加强生态环境保护，主打休闲文化，体现徐州后花园的功能定位。建筑结构上要体现单体性、私密性。杨屯光伏小镇要将小镇建设和光伏产品日常应用相结合，建筑结构上要突出集中居住的舒适性。

3、突出特色功能。每一个特色小镇必须要有聚集产业、文化、旅游和社区四大功能，而且要注重功能叠加，但不是简单相加、牵强附会、生搬硬拼。尤其是文化和旅游功能，要紧贴各自的产业定位衍生发展、融合发展，所有小镇要按照3A级以上景区服务功能标准建设。要通过大力加强城镇的道路交通改造、管网建设、商业设施、医疗卫生、文化娱乐设施等基础设施的建设，聚焦居民日常需求，构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”，繁荣“商业圈”、共享“旅游圈”，形成较为完善的基础设施和公共服务功能，具备与区县城综合服务功能错位补充的产业配套、休闲娱乐、度假旅游、文化体验等专业特色功能。

二、抓好三个集聚，即产业集聚、人口集聚、空间集聚

遵循“产业跟着功能定位走，人口跟着产业走，建设用地跟着产业和人口走”思路，合理配置资源要素，突出发展重点，形成“一镇一景、一镇一业、一镇一韵”的差异化发展格局。

1、抓好产业集聚。产业是发展的根基，产业兴旺，农民收入才能稳定增长，产业体系越健全，增收渠道就越通畅。要强化产业立足，围绕主导产业全链式延伸，集聚发展相关配套产业及相关服务产业，推动一二三产业融合发展，实现一产强、二产优、三产活，形成具有一定规模、跨界融合的产业集群。每个特色小镇，应着力围绕一个产业做好项目组合，包括一产、二产、三产项目的组合，生产、生活、生态项目的组合等，谋划培育一批产业突出、环境优美、产城融合的新型特色小镇。即便主攻同一产业，也坚持差异定位、细分领域、错位发展。如杨屯镇要依托资源禀赋、沛北经济开发区产业园区等条件，发展壮大特色产业，推动产镇融合发展，增强城镇服务功能，建成具有较强人口集聚能力和产业竞争力的制造业基地，带动商贸、餐饮等生活性服务业发展，为小城镇发展提供持续有效的活力动力。

2、抓好人口集聚。当前，不少地方存在特色小镇建设脱离实际，导致产业不兴、人口不旺，未能很好的实现建设的初衷。究其原因，很重要的一点就是没有考虑清楚特色小镇如何集聚人口就盲目上马。抓住好机遇。前段时间，娄勤俭书记来我县调研，明确提出要把沛县当作全省矿区治理试点，这对我县做好特色小镇建设，实现乡村振兴，是一大红利。参与创建的镇要紧抓这一契机，制定搬迁方案，实现人口集聚。发展好产业。人口集聚必然要有富民的产业，要紧紧依托自然资源、区位优势、产业基础等条件，因地制宜积极培育休闲旅游、工业制造、农产品加工等特色产业，形成了产业特色和产业支撑，吸引周边人口聚集。杨屯镇要稳步增加就业岗位，吸引与区域功能定位、主导产业发展方向、资源环境承载能力相适应的人口集聚，成为融合发展的典范。出台好政策。县政府要制定出台吸引人才的政策，积极培养本土人才，鼓励外出能人返乡创业，鼓励大学生村官扎根基层，加大人才引进力度，特色小镇引进的各类人才、项目均优先享受县委、县政府相关规定的各项政策。对特色小镇亟需的高端人才、特殊人才，采取“特事特办、一事一议、一人一议”。

3、抓好空间集聚。明确核心建设区域范围，主要发展空间向镇总体规划确定的城镇建设用地范围集聚，资源要素向核心建设区域集聚，避免遍地开花，提高单位面积产出效率。特色小镇的规划面积一般在3平方公里左右，建设用地面积一般在1平方公里左右， 旅游小镇可以适当调整空间范围。因此，要强化规划的龙头地位，找准定位，科学合理制定总体发展规划；在总体规划的框架内，根据小镇产业特色制定专项规划、详细规划，实现“多规融合”。在尊重发展规律、镇情实际和总体规划的基础上，科学制定特色产业规划，并围绕总体布局和特色产业规划，制定土地利用、项目布局等专项规划，保证多项规划协调有序，使小镇的比较优势得到最大化的发挥。

三、抓好三个统筹，即统筹行政资源、统筹土地要素、统筹资金平台

县政府是培育创建特色小镇的责任主体，要准确把握特色小镇的内涵特征，积极发挥政府作用，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、公共服务设施完善、文化内涵挖掘传承、生态环境保护、宣传推广等方面统筹推进。

1、统筹行政资源，解决建设难题。充分发挥县创建办的牵头抓总作用，建立健全各项工作制度，统筹做好规划编制、基础设施配套、项目监管、文化内涵挖掘、生态环境保护等工作。大力开展县级特色小镇创建活动，对特色小镇培育对象实行“一镇一库”，建立项目储备库。加快推进“放管服”改革进程，大力推进管理权下放，提高创建镇公共服务能力。县规划局要统筹做好全县特色小镇建设的总体规划编制，通过聘请专业规划编制队伍，提升规划编制水平。县规委会要进一步提升决策水平，经规委会批准的规划要“一张蓝图绘到底”。县委宣传部、文体局、旅游局等部门要加强特色小镇营销的指导，帮助深入挖掘特色小镇文化底蕴和内涵。当前，天然气、自来水、污水处理、道路建设等都制约着镇区发展。县交通、通信、电力、住建、水利等部门要重点推进与特色小镇连接的路网、电网、气网、宽带、水利工程等配套基础设施新建或改建项目。对杨屯而言，当前急需解决的是尽快打通杨屯与快速通道的连接，目前有10多公里是断开的；打通徐沛快速通道北延至杨屯，形成环城路的闭合。对安国而言，安国湖国家湿地公园于2020年验收，湿地公园对汉之源小镇的旅游开发至关重要，县政府要加快验收各项准备工作。对湖西农场而言，目前徐沛快速通道到规划的小镇还有5.3公里道路需要拓宽。

2、统筹土地资源，解决用地难题。特色小镇在产业发展和市政道路、自来水厂、污水处理厂等一大批基础设施建设方面，都需要大量的用地指标，土地要素保障仍是亟待破解的难题。安国汉之源小镇，在核心景区打造和景区配套设施建设上目前都存在建设用地规划空间不足的情况，按照现行建设土地指标远远不能满足特色小镇创建要求。各省市解决特色小镇用地的做法主要有：①在建设用地计划中保证或优先安排；②城乡建设用地增减挂钩指标；③利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地；④工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发；⑤过渡期按原用途使用土地；⑥农村集体土地流转和租赁。参考外地经验做法，结合我县实际，解决特色小镇建设用地的基本思路应是：优先确保特色小镇重点项目、基础设施用地规划空间和用地计划指标，同时在办理供地手续时简化流程、优先办理。同时注重存量挖潜，结合矿区治理试点、土地利用规划调整、农村土地综合整治、工业园区二次开发、“多规合一”试点以及其他土地整治工作，解决特色小镇用地及规划问题。建立用地长效机制，对完成规划目标的小镇进行奖励，对未完成规划目标的小镇进行惩罚，有利于实现用地目标，提高用地效率。鼓励集体建设用地以入股或租赁等形式参与特色小镇项目。

3、统筹平台资源，解决融资难题。用好政府平台资源。特色小镇创建原则上3年时间要投入30-40亿元，且第一年不少于总投资的20%，投入非常大，单单依靠镇财政，很难完成。像安国汉之源小镇因额度限制PPP总投资在10亿元内，缺口比较大。因此政府要加大财政奖补力度和投资融资支持，给予一定税收返还、创建补助和规划编制资金补助等，及时兑现市县建设资金补助。各相关部门在编制部门专项资金时，应针对性的向特色小镇予以倾斜。用好融资平台资源。大力推广PPP融资模式，支持镇级政府设立产业引导资金，组建投资平台。发挥县财政及县级融资公司专业优势，为镇级平台的设立运转给予指导帮助。注重利用市场机制，引导更多市场主体参与、更多社会资本投入，由企业为主推进项目建设，激发特色小镇发展活力。如湖西农场寻找的蓝城集团，既有经济实力，又有先进的规划理念和成熟的运营手段。用好金融平台资源。出台金融机构支持特色小镇建设的相关政策，创新金融产品，探索特色小镇投贷联动业务。积极探索政府基金投资模式，通过设立创投基金、特色小镇发展基金等，以市场化机制引入带动社会资本参与特色小镇建设。

• 上一篇：关于县十七届人大一次会议代表建议
• 下一篇：关于我县国有资产管理情况的调研报告